Bundestag ringt um Wahlrechtsreform: Eine Frage der Ehre

  • Der Bundestag droht bei der nächsten Wahl aus allen Nähten zu platzen.
  • Die Zeit für eine Reform des Wahlrechts wird immer knapper.
  • Gelingt in dieser Sitzungswoche der Durchbruch – oder nutzten die Parteien die Corona-Krise als Ausrede fürs Nichtstun?
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Berlin. Wann genau ihm klar geworden ist, dass die Bombe tickt, kann Martin Weber nicht mehr mit Bestimmtheit sagen. Irgendwann im Frühjahr 2019 muss es gewesen sein. Annegret Kramp-Karrenbauergeht geht damals ihre ersten Schritte an der CDU-Spitze, die SPD diskutiert über die Amtsführung von Andrea Nahles und auf den Straßen wird die Klimaschutzbewegung immer lauter.

Weber aber treiben in jenen Tagen Fragen um, die viele Akteure im politischen Berlin zu diesem Zeitpunkt nicht auf dem Radar haben: Brauchen die Deutschen wirklich das größte frei gewählte Parlament der Welt? Entwickelt sich der Bundestag immer mehr zu einem Politmoloch? Und wie muss das Wahlrecht geändert werden, um diese Entwicklung noch zu stoppen?

598 Abgeordnete hat das deutsche Parlament nominell. Wegen Überhang- und Ausgleichmandaten sind es derzeit 709. Es gibt Prognosen, die sagen, 2021 könnten es 800 und mehr werden. Eine Wahlrechtsreform muss dringend her, das sehen alle so.

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Doch schon in der vergangenen Legislaturperiode war das Problembewusstsein groß – und die Kompromissbereitschaft klein. Am Ende gab es keine Reform.

“Mir wurde Anfang 2019 klar, dass uns die Zeit schon wieder davonläuft”, sagt Weber. “Und mir wurde klar, dass sich das in nicht allzu ferner Zukunft rächen würde.”

Es droht eine Blamage sondergleichen

Die nicht allzu ferne Zukunft ist jetzt. Inzwischen ist die Gefahr sehr real, dass auch der 19. Deutsche Bundestag keine Einigung hinbekommt. Zumal die Corona-Krise den Reformunwilligen einen willkommenen Vorwand liefert, um einen abermaligen Abbruch der Gespräche zu rechtfertigen.

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Für den Bundestag als Institution wäre das eine Blamage sondergleichen. Der Vorwurf der Reformunfähigkeit des deutschen Parlamentarismus steht im Raum. Das ist die Fallhöhe, um die es nun geht.

Martin Weber ist kein Politiker. Er ist einer jener Menschen, ohne die der politische Betrieb nicht funktionieren würde. Jede Partei, jedes Ministerium, jede Behörde braucht Leute wie ihn. Erfahrene, vernetzte und uneitle Mitarbeiter, die unbemerkt von der breiten Öffentlichkeit das Tagesgeschäft organisieren. Politikmanager, Maschinisten der Macht.

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Er arbeitet in einer Bundestagsfraktion, ist Experte für viele Themen – inzwischen auch für das Wahlrecht. Zum Wesenskern seines Berufs gehört es, für die Öffentlichkeit unsichtbar zu sein. Seinen echten Namen will Weber daher nicht in der Zeitung lesen.

Aber er steht dem RedaktionsNetzwerk Deutschland (RND) Rede und Antwort. Weil ihm die Sache mit dem Wahlrecht wichtig ist. Weil er in den vergangenen Monaten mehr Zeit in dieses Thema investiert hat als in jedes andere. Weil er eine Lösung will. Und weil er die ewigen Vorwürfe nicht mehr hören kann.

Aus Sicht des Boulevards ist die Sache ja einfach: Der Bundestag droht bei der nächsten Wahl aus allen Nähten zu platzen, weil die Politiker den Parlamentsbetrieb als Selbstbedienungsladen begreifen. Bevor sie etwas abgeben, tun sie lieber nichts, so der Vorwurf.

“Stimmt nicht”, sagt Weber. “Es ist viel komplizierter.”

Und kompliziert ist die Sache in der Tat.

Wolfgang Schäuble – Präsident des Deutschen Bundestages. © Quelle: imago images/Eibner
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Deutschland hat nicht ein Wahlsystem, sondern zwei

Im Grunde reicht das Problem zurück bis ins Jahr 1949. Der Parlamentarische Rat, eine von den westdeutschen Länderparlamenten mit dem Neustart der Demokratie beauftragte Versammlung, beschloss die Einführung eines sogenannten “personalisierten Verhältniswahlrechts”. Wenn man so will, haben die Gründerväter und -mütter der jungen Bundesrepublik nicht ein Wahlsystem beschert, sondern zwei.

Die Erst- und Zweitstimme, die bei der Bundestagswahl 1953 eingeführt wurden, tragen diesen zwei Systemen Rechnung. Die eine Hälfte der Abgeordneten gewinnt ihr Mandat über direkte Wahl in den Wahlkreisen. Die andere Hälfte zieht über Wahllisten der Parteien in den einzelnen Bundesländern ins Parlament ein.

Der personalisierte Teil, die Direktwahl, ist ein Element des Mehrheitswahlrechts aus dem angelsächsischen Raum. Es folgt dem Winner-takes-all-Prinzip: Nur die Stimmen des stärksten Kandidaten werden gewertet, alle anderen fallen unter den Tisch.

Ein solches Wahlrecht führt zu deutlichen Mehrheiten im Parlament, bevorzugt aber die stärkste Partei. Bei der letzten Wahl zum britischen Unterhaus reichten den konservativen Tories 43,6 Prozent der Stimmen, um 56 Prozent der Parlamentssitze zu gewinnen.

Eine solche Verzerrung des Stimmgewichtes wird in Deutschland durch den zweiten Teil des Wahlrechts, die Verhältniswahl, verhindert. Sie sorgt dafür, dass die Kräfteverhältnisse im Parlament die Stimmanteile abbilden, die eine Partei über die Zweitstimmen gewinnt.

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Nur bei Parteien, die die Fünf-Prozent-Hürde verfehlen, fallen Stimmen unter den Tisch. Allen anderen Parteien werden proportional zu den in den einzelnen Bundesländern gewonnen Stimmen Parlamentssitze zugeteilt.

Das deutsche Wahlrecht vereint das Beste aus zwei Welten: Die Direktwahl in den Wahlkreisen sorgt für hohe Unabhängigkeit der Abgeordneten von den Parteispitzen und für ihre regionale Verankerung. Die Verhältniswahl über die Zweitstimme garantiert eine möglichst genaue Abbildung der verschiedenen politischen Strömungen im Parlament.

Eigentlich ist das eine feine Sache, es gibt jedoch einen Haken: Gewinnt eine Partei mehr Direktmandate in den Wahlkreisen als Sitze nach dem Zweitstimmenergebnis, wächst das Parlament um ebenjene Sitze an. Es entstehen die berühmten Überhangmandate. Theoretisch können diese die Kräfteverhältnisse im Parlament verzerren.

In der alten Bundesrepublik spielte dieses Problem über Jahrzehnte praktisch keine Rolle. Mal entstanden fünf Überhangmandate, mal drei, häufig keines.

Helmut Kohl, CDU, hält eine Rede in der 34. Plenarsitzung des 12. Deutschen Bundestages zum Umzug des Bundestages nach Berlin am 20.06.1991 im Plenarsaal Wasserwerk, Bonn. © Quelle: Alle Rechte beim Dt. Bundestag

Überhangmandate sicherten Helmut Kohls letzte Amtszeit

Das änderte sich mit der Wiedervereinigung. Bei der Bundestagswahl 1990 gab es sechs Überhangmandate, 1994 waren es schon 16. Zwölf davon gewann die Union, und ohne sie hätte die damalige schwarz-gelbe Bundesregierung von Helmut Kohl ihre Mehrheit verfehlt.

Zu welchen absurden Folgen Überhangmandate führen können, zeigte sich nach der Bundestagswahl 2005. Weil eine Wahlkreiskandidatin der NPD in Dresden unmittelbar vor dem regulären Wahltermin verstorben war, fand in diesem Kreis zwei Wochen später eine Nachwahl statt. Zu diesem Zeitpunkt war bereits klar, dass die sächsische CDU wegen starker Ergebnisse in den übrigen Wahlkreisen drei Überhangmandate errungen hatte.

Ein starkes Zweitstimmenergebnis bei der Nachwahl hätte ihr keinen zusätzlichen Parlamentssitz mehr beschert, wegen der komplizierten Verrechnung zwischen den Landeslisten aber ein Mandat in Nordrhein-Westfalen gekostet. Die paradoxe Folge: CDU-Anhänger in Dresden hatten plötzlich einen Anreiz, ihrer Partei die Stimme zu verweigern – und taten das zum Teil auch.

Die CDU schnitt bei der Nachwahl schlecht genug ab, um ihren Sitz zu behalten.

Die Kuriosität um das sogenannte “negative Stimmgewicht” rief das Bundesverfassungsgericht auf den Plan, das diesen Teil des deutschen Wahlrechtes 2008 für verfassungswidrig erklärte und 2012 auch einen Reformversuch der damaligen schwarz-gelben Koalition verwarf.

2013 dann einigten sich CDU, CSU, FDP, SPD und Grüne im Bundestag auf die Einführung sogenannter Ausgleichmandate. Wenn eine Partei ein Überhangmandat gewinnt, werden den anderen Parteien so viele Ausgleichmandate zugesprochen, bis das Kräfteverhältnis im Parlament dem Zweitstimmenergebnis entspricht.

Dadurch lösten die Parteien das ursprüngliche Problem, schufen aber ein Neues: Der Bundestag wird seither immer größer. Vier Überhang- und 29 Ausgleichsmandate gab es 2013; im aktuellen Bundestag sind es bereits 46 Überhang- und 65 Ausgleichsmandate. Damit hat das Parlament bereits 111 Abgeordnete mehr als gesetzlich vorgesehen – und nach oben gibt es keine Grenze.

Der Bundestagskomplex im Herzen Berlins kann es bereits jetzt locker mit den größten Bürogebäuden des Landes aufnehmen. Rund 6000 Menschen arbeiten im Reichstag und seinen Nebengebäuden, allein für die Abgeordneten und ihre Mitarbeiter werden rund 2000 Büros gebraucht. Arbeitsplätze für Fraktionen, Verwaltung, wissenschaftlichen Dienst und Sicherheitspersonal kommen hinzu. Die Räume sind inzwischen derart knapp, dass die Bundestagsverwaltung die Errichtung eines Containerdorfes plant.

Die Kosten der Demokratie

Auch die Kosten explodieren. Mehr als eine Milliarde Euro wird der Parlamentsbetrieb in diesem Jahr voraussichtlich kosten.

Das alles könnte noch als “Preis der Demokratie” durchgehen, wenn nicht auch die Arbeitsfähigkeit leiden würde. 709 Abgeordnete, das bedeutet 709 Politiker, die Reden halten, in Ausschüssen arbeiten, Initiativen starten, Anfragen schreiben – kurz, die irgendwie vorkommen wollen. Schon heute leidet die Effizienz enorm, bei 800 oder gar 900 Abgeordneten aber droht der Bundestag an seiner eigenen Arbeit zu ersticken.

Eigentlich hatte Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble (CDU) versprochen, die Sache aus der Welt zu schaffen. Mit einem ambitionierten Zeitplan und markigen Worten war der CDU-Politiker das Problem angegangen. Er habe nicht die Absicht, “vor dem Wahlrecht zu kapitulieren”, hatte Schäuble zu Beginn seiner Amtszeit verkündet. Ein Scheitern wolle er nicht zulassen.

In einer fraktionsübergreifenden Arbeitsgruppe wurden mögliche Lösungswege diskutiert. Die Teilnehmer waren zu strenger Verschwiegenheit verpflichtet. “Schäubles Konklave” spotteten sie bald auf den Bundestagsfluren.

Doch weißen Rauch sah Schäuble nie – im Gegenteil. Vor einem Jahr musste er entgegen seiner ursprünglichen Absicht dann doch kapitulieren. Ohne Ergebnis ging die Arbeitsgruppe auseinander, Schäuble selbst präsentierte einen unabgestimmten Vorschlag.

Er schlug eine Reduzierung der Wahlkreise von 299 auf 270 vor und plädierte dafür, Überhangmandate bis zu einer Zahl von 15 nicht auszugleichen. Die Möglichkeit dazu hatte das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil 2012 genannt.

Das Echo aus den Fraktionen war verheerend. “Schäuble hat es geschafft, etwas vorzulegen, das einfach mal niemand wollte”, sagt einer, der dabei war. Selbst aus der Union, die mutmaßlich profitiert hätte, bekam der Bundestagspräsident keine Unterstützung.

Dass ist insofern bemerkenswert, als dass Unionsfraktionschef Ralph Brinkhaus den Schäuble-Vorschlag erst in der vergangenen Woche via “Spiegel”-Interview als vermeintlich neue Idee ein zweites Mal in die Debatte geworfen hat. Zuvor hatte er im Kreise der Fraktionschefs einen großen Aufschlag angekündigt.

“Eine Unverschämtheit”, ärgert sich ein Vertreter einer anderen Fraktion. Zumal der CDU-Chef einräumen musste, dass es noch nicht einmal eine abgestimmte Linie mit der Schwesterpartei CSU gibt. “Die CSU kämpft um jeden ihrer Wahlkreise”, sagte Brinkhaus. Und: “Ich kann das verstehen.”

Tatsächlich hat die bayerische Partei 2017 alle Bundestagssitze über Direktmandate in den Wahlkreisen gewonnen. Wenn es dabei bliebe, würde die Zahl der CSU-Abgeordneten in Berlin mit jedem ihrer wegfallenden Wahlkreise sinken.

Die Christsozialen haben sich deshalb ein Modell überlegt, das die Zahl der Wahlkreise unangetastet lässt. Bei 650 bis 690 Abgeordneten wollen sie eine Höchstgrenze ziehen. Überzählige Direktmandate würden mit Listenmandaten aus anderen Landesverbänden verrechnet – soweit das möglich ist. Im Fall der CSU selbst wäre dieser Weg allerdings verbaut, sie würde ihre Überhangmandate behalten.

CDU und CSU sind sich nicht einig

Das allein finden die anderen Parteien schon wenig lustig, besonders pikant allerdings ist, dass vor allem die Schwesterpartei CDU unter dem CSU-Modell leiden würde. Wegen der zahlreichen direkt gewonnenen Wahlkreise in Baden-Württemberg müssten norddeutsche CDU-Landesverbände wie Bremen oder Hamburg damit rechnen, gar nicht mehr im Parlament vertreten zu sein. Der Südwesten hingegen wäre massiv überrepräsentiert.

Zu allem Überfluss gib es auch noch Zweifel an der Verfassungskonformität des Plans aus Bayern. “In Wahrheit hat die CSU überhaupt kein Modell”, lästert ein Vertreter der Opposition.

Grüne, FDP und Linke sind sich dagegen einig, dass sie keine unausgeglichenen Überhangmandate akzeptieren wollen. Gebetsmühlenartig wiederholt die parlamentarische Geschäftsführerin der Grünen, Britta Hasselmann, dass die Sitzverteilung im Bundestag das Zweitstimmenergebnis widerspiegeln müsse.

Parlamentarische Geschäftsführerin der Grünen-Bundestagsfraktion, Britta Hasselmann.

Um das Größenwachstum des Parlaments zu begrenzen, haben die drei Parteien einen gemeinsamen Vorschlag vorgelegt, der eine Reduzierung der Wahlkreise auf 250, eine vereinfachte Berechnung der Ausgleichsmandate sowie eine Erhöhung der regulären Sitzzahl auf 630 vorsieht.

Das Modell ist nicht dumm, es hat jedoch einige Schönheitsfehler: Erstens gibt es keine Garantie dafür, dass die Zahl der Parlamentarier nicht trotz der Reform wieder über 700 steigen würde. Durch die vorgeschlagene Anhebung der Regelabgeordnetenzahl auf 630 ist der erste Schritt dazu schon gemacht. Zweitens ist ein Neuzuschnitt der Wahlkreise aufwendig.

Schon in sechs Wochen dürfen die Parteien aber mit dem Nominieren ihrer Wahlkreiskandidaten beginnen. Selbst bei verlängerten Fristen bliebe nicht mehr viel Zeit für eine Reform. Und drittens wollen die Abgeordneten aus den ländlichen Regionen von größeren Wahlkreisen nichts wissen. Der Wahlkreis von CDU-Chefhaushälter Eckhardt Rehberg etwa in Mecklenburg-Vorpommern ist schon jetzt doppelt so groß wie das Saarland.

Bleibt das Modell der SPD, das eine Arbeitsgruppe um den Parlamentarischen Geschäftsführer (PGF) Carsten Schneider erarbeitet hat. Lange hat die SPD es geheim gehalten, weil sie hoffte, die Union von ihrem Ansatz überzeugen zu können. Vergebens. Seit Februar werben die Genossen offen für ihren Reformvorschlag.

Carsten Schneider, Parlamentarischer Geschäftsführer der SPD-Bundestagsfraktion. © Quelle: imago images/photothek

Die unkonventionelle Idee der SPD

“Es ist nicht so, dass die Debatte bei uns einfach war”, sagt Schneider. Auch in der Sozialdemokratie gibt es die Gegensätze zwischen Stadt und Land, Wahlkreisen und Listen, Hochburgen und Diaspora-Gebieten.

Schneiders Leute haben Studien gelesen, Berechnungen verglichen, mit Politikwissenschaftlern, Mathematikern und Wahlrechtsexperten konferiert. Im vergangenen Sommer haben sie sich zu seinem Workshop eingeschlossen. Am Ende einigten sie sich auf einen Vorschlag, der unkonventionell ist.

Das SPD-Modell sieht vor, das bestehende Wahlrecht inklusive Überhang- und Ausgleichmandaten beizubehalten, Überhangmandate ab einer Kappungsgrenze von 690 Parlamentariern allerdings nicht mehr zuzuteilen.

“Der Vorteil an unserem Modell ist, dass der Bundestag ganz sicher nicht größer als 690 Abgeordnete würde”, sagt Schneider. “Kein anderes der derzeit diskutierten Modelle könnte das sicherstellen.”

Der Nachteil des SPD-Modells ist, dass Wahlkreissieger unter Umständen nicht ins Parlament einziehen würden. Die direkt gewählten Kandidaten mit den schlechtesten prozentualen Erststimmenergebnissen würden ihr Mandat nicht zugeteilt bekommen, sobald die Grenze von 690 Parlamentariern erreicht ist. Es könnte sein, dass ein Kandidat am Wahlabend jubelt, um dann am Folgetag festzustellen, dass er doch nicht ins Parlament einzieht.

Das hat es in der Geschichte der Bundesrepublik noch nicht gegeben und entsprechend hoch waren die Widerstände – auch in der SPD. “Direkt gewählt” zu sein ist für viele Abgeordnete eine Art Ritterschlag. Manch einer hält das Mandat aus dem Wahlkreis für wertvoller als das von der Liste.

Schneider hält das für Unsinn. “Ich bin sechsmal in den Bundestag eingezogen, dreimal direkt gewählt, dreimal über die Liste”, sagt der Mann aus Erfurt. “Ich habe mich deshalb nie besser oder schlechter gefühlt.”

Kritiker halten die Nichtzuteilung von Direktmandaten für verfassungsrechtlich heikel, die Juristen von Bundestagspräsident Schäuble aber haben den Vorschlag geprüft und für gangbar befunden. Schneider spricht von einem “Brückenmodell”, mit dem man die Wahl 2021 bestehen könne. Danach müsse eine Kommission ein völlig neues Wahlrecht erarbeiten.

Grüne, FDP und Linke haben vorsichtige Zustimmung oder zumindest Verhandlungsbereitschaft signalisiert. Die Union allerdings lehnt den Vorschlag kategorisch ab – mit einer Ausnahme.

Ausgerechnet Bundestagspräsident Schäuble kann der Idee etwas abgewinnen. “Wenn man noch etwas schafft – und zwar als Einmallösung für die nächste Wahl –, dann kann es nur noch eine solche Deckelung sein”, sagte er dem “Tagesspiegel”. “Für eine Wahl lässt sich das in der aktuellen Situation vertreten.”

Ob es so kommt? In den kommenden beiden Sitzungswochen wollen die Parteien weiter beraten. Spätestens Ende Mai müsste eigentlich eine Entscheidung fallen. Es geht um viel. Inzwischen steht nicht weniger auf dem Spiel als das Ansehen des Parlamentes.

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Schlagabtausch über Corona-Maßnahmen im Bundestag
3:19 min
Während der Bundestagssitzung gab es große Unstimmigkeiten über die Maßnahmen zur Pandemie.  © Reuters
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